(Unsere) Antworten auf häufig gestellte Fragen

Auf dieser Seite finden Sie unsere Antworten zu Fragen , die im Zusammenhang mit der Rückkehr Berlins zur Verbeamtung von Lehrkräften häufig gestellt werden.

 

(1)   Müssen Lehrer Beamte sein?

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist die Frage entschieden: Nein!

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 2007 formuliert:

Hinsichtlich der (...) betroffenen Berufsgruppe der Lehrer ist die - seit Jahren in großem Umfang praktizierte - Einstellung im Angestelltenverhältnis auch mit den Vorgaben des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar, weil Lehrer in der Regel nicht schwerpunktmäßig hoheitlich geprägte Aufgaben wahrnehmen, die der besonderen Absicherung durch den Beamten-status bedürften (…). Der Dienstherr hat daher die Möglichkeit, Lehrer im Angestellten-verhältnis einzustellen.“ (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 )

Anders gesagt: Es ist zulässig, Lehrkräfte als Angestellte zu beschäftigen. Die häufig formulierte Feststellung „Lehrertätigkeit ist keine hoheitliche Tätigkeit im Sinne des Grundgesetzes“ hat das Bundesverfassungsgericht aber nicht getroffen. Lehrer nehmen hoheitliche Aufgaben wahr – nur "nicht schwerpunktmäßig“.

 In seiner Entscheidung zur Frage, ob beamtete Lehrer streiken dürfen, hat sich das Bun-desverfassungsgericht im Jahre 2018 erneut mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob die Aufgaben von Lehrkräften es rechtfertigen, ihr Recht, ihre Interessen mit dem Mittel des Streiks durchzusetzen, einzuschränken. Das war eine schwierige Entscheidung, weil das Streikrecht als Bestandteil der Vereinigungsfreiheit nach der Europäischen Menschen-rechtskonvention (EMRK) nur unter bestimmten Bedingungen einer Berufsgruppe vorent-halten werden darf. So heißt es in Art. 11 EMRK – Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit:

"(1)   Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.

(2)   Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die ge-setzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhü-tung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Dieser Artikel steht rechtmäßigen Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsver-waltung nicht entgegen."

Beamtete Lehrkräfte sind nach Feststellung des BVerfG (BVerfG Urteil vom 12.Juni 2018 – 2BvR 1738/12) „als Angehörige der Staatsverwaltung Im Sinne von Art 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK anzusehen.

Damit ist die platte Aussage 'keine hoheitliche Tätigkeit also Angestellte' spätestens nach den nun differenzierteren Beurteilungen der Lehrertätigkeit durch das BVerfG wohl eine unzulässige Vereinfachung. In der Entscheidung des BVerfG heißt es weiter:

Für den „Bereich der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen ergibt sich zudem ein besonderes Interesse des Staates an der Aufgabenerfüllung durch Beamtinnen und Beamte. Schul-wesen und staatlicher Erziehungs- und Bildungsauftrag nehmen im Grundgesetz (Art. 7 GG) und den Verfassungen der Länder einen hohen Stellenwert ein. ....

Zwar nehmen Lehrer in der Regel nicht schwerpunktmäßig hoheitlich geprägte Aufgaben wahr (vgl. BVerfGE 119, 247 <267>). Damit steht Art. 33 Abs. 4 GG einer Beschäftigung von Lehrkräften im Angestelltenverhältnis, die in Deutschland – abhängig von dem betroffe-nen Land – in unterschiedlicher Intensität auch praktiziert wird, nicht entgegen. Die Be-schäftigung von angestellten Lehrerinnen und Lehrern ist nicht ihrer Funktion oder den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben, sondern regelmäßig besonderen Sachgründen geschuldet, über die Vertreter verschiedener Länder in der mündlichen Verhandlung am 17. Januar 2018 berichtet haben.

Als Sachgründe zitiert das BVerfG:

  • fehlende persönliche Voraussetzungen für eine Berufung in das Beamtenverhältnis,
  • verwaltungspraktische Erwägungen,
  • flexiblere Einsatzmöglichkeiten,
  • Abbau der aus demografischen Gründen nach der deutschen Wiedervereinigung eingetretenen Überbeschäftigung.

Daher lasse „... sich allein wegen der faktischen Aufspaltung der Beschäftigungsverhäl-tnisse für Lehrer in Deutschland die Zugehörigkeit beamteter Lehrkräfte zur Staatsver-waltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK nicht verneinen. Lehrerinnen und Lehrer üben vielmehr so bedeutsame Aufgaben aus, dass die Entscheidung über eine Verbeam-tung dem Staat vorbehalten bleiben muss.

Für den Bereich der Funktionsträger in der Schulleitung dürfte aus den o.g. Urteilen des BVerfG wohl eher der Schluss zu ziehen sein, dass deren Aufgaben „schwerpunktmäßig hoheitlich“ geprägt sind. Ob in Berlin im Übrigen tatsächlich Sachgründe vorliegen, denen die Nicht-Verbeamtung von Lehrkräften geschuldet ist, hat bisher kein Gericht geprüft.

Ob eine einzelne Lehrkraft ggf. aus dem Fehlen solcher Gründe einen Anspruch auf Verbe-amtung ableiten kann, ist dennoch fraglich. Versuche angestellter Lehrer, ihre Übernahme ins Beamtenverhältnis zu erzwingen, werden nur dann Erfolg haben können, wenn das jeweilige Land grundsätzlich Lehrkräfte ins Beamtenverhältnis übernimmt und nur im konkreten Einzelfall aufgrund gesetzlich nicht hinreichend abgesicherter Kriterien eine Übernahme ins Beamtenverhältnis verweigert.

Die politische Frage, ob das mit der „Entbeamtung“ verbundene Risiko einfach in Kauf genommen werden kann, dass der „... verfassungsrechtlich geschützte – staatliche Bil-dungs- und Erziehungsauftrag des Art. 7 Abs. 1 GG, kurz ein funktionierendes Schulsystem, nicht mehr durchgängig“ sicherzustellen ist, diese Frage wird spätestens „... bei länger andauernden Arbeitskämpfen und der Beteiligung von Inhabern schulischer Funktions-stellen“ zu beantworten sein.

 

(2)   Ist es nicht sinnvoll, das Hin- und Her zwischen Verbeamtung und Verzicht auf Verbeamtung zu beenden und bei der getroffenen Entscheidung zu bleiben?

Dass es in einzelnen Ländern vor 2004 Überlegungen gab, Lehrkräfte nicht mehr zu verbe-amten, ist sicherlich richtig. Eine ernsthafte und sich über einen längeren Zeitraum prak-tische Umsetzung der Pläne zur Nichtverbeamtung gab es aber nicht. Allein das Land Schleswig-Holstein hatte Ende der 90er Jahre einen generellen Ausstieg aus der Verbeam-tung von Lehrkräften vorgenommen, diesen isolierten Vorstoß aber nach 3 Jahren aufge-geben. Dass in den neuen Bundesländern bis zuletzt teilweise gar nicht (Sachsen), teil-weise aber bereits zu einem vergleichsweise frühen Zeitpunkt (Brandenburg) im Schul-bereich verbeamtet wurde, kann nicht als Wechsel wie in Berlin gewertet werden. Bran-denburg hat übrigens in erster Linie verbeamtet, weil es mit Berlin einen gemeinsamen Arbeitsmarkt für Lehrkräfte hatte und die Wettbewerbschancen erst mit der Verbeamtung angeglichen werden konnten. Natürlich hat es in allen Bundesländern vor und nach 2004 Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis gegeben, sie bildeten aber immer eine Minderheit (mit Ausnahme in den Neuen Bundesländern) oder die Beschäftigung war auf Ausnahme-fälle beschränkt (keine deutsche Staatsangehörigkeit, mangelnde gesundheitliche Eig-nung, keine volle Lehrbefähigung etc.).

 

(3)  Werden durch eine „Wiederverbeamtung“ die Ungerechtigkeiten,  die in dem Statusunterschied zwischen beamteten und tarifbeschäftigten Lehrkräften begründet sind, auf lange Sicht fortgeschrieben?

In der Vergangenheit gab es an den Schulen Berlins regelmäßig Lehrkräfte mit unterschiedlichem Status, die Gruppe der Tarifbeschäftigten war aber bis 2004 relativ klein. Durch den Verzicht auf Verbeamtung seit dem Schuljahr 2004/2005 ist diese Gruppe aber kontinuierlich angewachsen. Im Schuljahr 2017/2018 unterrichteten insgesamt 31.411 Lehrkräfte an den Berliner Schulen, davon waren 14.306 beamtete Lehrkräfte (=45,5 %) und 17.105 angestellte Lehrkräfte (=54,5%). Im laufenden Schuljahr 2018/19 ist der Anteil der  Lehrkräfte mit Arbeitnehmerstatus nochmals gestiegen. Unter der Voraussetzung, dass künftig in Berlin Lehrkräfte weiter nur noch als Arbeitnehmer eingestellt werden, scheiden unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Länge der Dienstzeit die letzten beamteten Lehrkräfte 33 Jahre nach Beginn des Verzichts auf Verbeamtung, also im Jahre 2037 aus dem Schuldienst aus. Ungefähr ab diesem Zeitraum gäbe es nur noch tarifbeschäftigte  Lehrkräfte im Berliner Schuldienst. In den nächsten 33 Jahren wird es somit in jedem Fall in Berlin Lehrkräfte mit unterschiedlichem Status geben. Da aber weiterhin aus den anderen Bundesländern beamtete Lehrkräfte nach Berlin versetzt werden (z.B. im Quotentauschverfahren oder aus Bedarfsgründen /Mangelfächer) werden auch nach 2037 beamtete Lehrkräfte in den Berliner Schulen unterrichten.

Sollte sich Berlin entscheiden, zur „Verbeamtungspraxis“ zurückzukehren und dies wie Thüringen und Sachsen umsetzen, dann könnten alle neu eingestellten Lehrkräfte und bereits beschäftigte Lehrkräfte im Arbeitnehmerstatus bis zur Vollendung des 45. Lebensjahres  verbeamtet werden.

Von den   17.105 im letzten Schuljahr im Arbeitnehmerstatus beschäftigten Lehrkräften waren 3.516 Lehrkräfte älter als 45 Jahre, sie  kämen nach der vorstehend genannten Einschränkung nicht mehr für eine Verbeamtung in Frage. 13.589 Lehrkräfte im Arbeitnehmerstatus sind jünger als 45 Jahre und könnten grundsätzlich verbeamtet werden. Einmal angenommen von diesen würden aus bspw. laufbahnrechtlichen oder gesundheitlichen  Gründen ca. 1.500 Personen für eine Verbeamtung nicht in Frage kommen , dann bestünde die Gruppe der nicht verbeamtbaren Lehrkräfte zunächst aus ca. 5.000 Personen.

Interessant ist nun, wie sich diese Gruppe zahlenmäßig weiter entwickelt und wie sich das Verhältnis der beiden Statusgruppen darstellt, wenn Berlin zur Verbeamtung zurück kehrt. In der folgenden Übersicht wird diese Entwicklung als Szenario A dargestellt.  Mit dem Szenario B wird die Entwicklung der Statusgruppen für den Fall beschrieben, dass Berlin bei seiner bisherigen Linie der „Nichtverbeamtung“ bleibt. In beiden Varianten wird der Personalkörper/Stellenplan konstant gehalten; eine Ausweitung des Stellenplans würde die Verhältnisse nicht grundsätzlich verändern.

Entwicklung der Statusgruppen im Zeitablauf unter unterschiedlichen Annahmen


In beiden Modellen sind über einen langen Zeitraum Lehrkräfte mit unterschiedlichem Status in  den Schulen tätig.

Im Szenario A wird sich die Verteilung der Statusgruppen in kurzer Zeit zu Gunsten der Beamten verschieben, der Anteil der Angestellten geht in einem überschaubaren Zeitraum von ca. 15 % auf unter 10% zurück. Der Anteil der Lehrkräfte mit einem Beamtenstatus liegt im gesamten Zeitraum über 80%. Auch in diesem Szenario werden auf längere Zeit Lehrkräfte für die gleiche Tätigkeit unterschiedlich bezahlt. Nur die Größenverhältnisse und ihre Auswirkungen sind sehr unterschiedlich. Eine deutliche Mehrheit der Beschäftigten (ca. 80%) arbeitet als beamtete Lehrkraft, sie hat daher auch höheres Nettoeinkommen. Die Gruppe der Lehrkräfte im Arbeitnehmerstatus bildet dagegen eine überschaubar  Gruppe, die sich fortlaufend verringert. Das Land könnte für diese kleinere Gruppe den Einkommensunterschied durch ggf. freiwillige Zulagen dämpfen, ohne dass es zu extremen Haushaltsbelastungen käme. Mit der Umsetzung des Szenarios A würde das Land seine Wettbewerbsstellung bei der Gewinnung neuer Lehrkräfte eindeutig verbessern. Die Zahl der Lehrkräfte, die den Schuldienst wegen Verbeamtung in anderen Bundesländern Schuljahr für Schuljahr verlassen, würde drastisch zurückgehen. Für die Gruppe der verbleibenden Lehrkräfte im Arbeitnehmerstatus wären auch die anderen Bundesländer kein attraktiverer Arbeitgeber, da sie auch dort nicht verbeamtet werden könnten. Wie in Berlin vor 2004 gibt es in nahezu allen Bundesländern, auch in denen, die durchweg verbeamtet haben, einen relativ konstanten Anteil von Arbeitnehmern unter den Lehrkräften. In Bayern lag er zuletzt bei 10%, in Niedersachsen bei 12,8%, in Rheinland-Pfalz bei 14,6%, in Schleswig-Holstein und in Brandenburg bei ca. 20%. Auch diese Länder haben eine vergleichbare „Gerechtigkeitslücke“ bei der Beschäftigung von Lehrkräften an ihren Schulen, ohne dass aus diesen Ländern Initiativen bekannt wären, dieses Problem durch einen Ausstieg aus der Verbeamtung zu lösen. Diesen Irrweg beschreitet allein das Land Berlin.

Im Szenario B werden Lehrkräfte überwiegend als Arbeitnehmer beschäftigt, ihr Anteil gegenüber den beamteten Lehrkräfte ist für einen längeren Zeitraum (12- 15 Jahre) aber nicht so dominant wie im Szenario A . Erst ab 2033 wird sein Anteil über 80% liegen. In einer Übergangsphase von ca. 15 Jahren wird eine relevante Gruppe von beamteten Lehrkräften für die gleiche Tätigkeit erheblich mehr verdienen als die wachsende Gruppe der Arbeitnehmer. Selbst, wenn in 20 Jahren der Anteil der beamteten Lehrkräfte auf unter 5% sinken wird, werden an den Schulen noch weitere 15-20 Jahre beamtete Lehrkräfte beschäftigt sein, die für die gleiche Tätigkeit ein wesentlich höheres Nettoeinkommen beziehen. Unabhängig von dieser internen Berliner Sicht, werden im bundesrepublikanischem Vergleich – von Brandenburg bis nach Bayern – Lehrkräfte in diesen Ländern, die überwiegend verbeamtet sind, erheblich mehr verdienen als die Berliner Lehrkräfte . Damit wird auf Dauer ein Wettbewerbsnachteil für Berlin bei der Gewinnung von qualifizierten Lehrkräften zementiert. Wollte das Land Berlin diesen Nachteil durch Zulagen ausgleichen, kämen Haushaltsbelastungen von mehreren hundert Millionen EURO jährlich auf das Land zu.


(4)   Hat die Exekutive das Parlament und die Öffentlichkeit über seine wahren Absichten im Unklaren gelassen, als sie im Jahr 2004 vorgab, nur die Möglichkeit einer Nichtverbeamtung von Lehrkräften zu schaffen, tatsächlich aber von einer Verbeamtung ganz absehen wollte?

Dass der Dienstherr im Rahmen des Art. 33 Abs. 4 GG darüber entscheiden kann, ob er Lehrkräfte verbeamtet oder nicht, galt in allen anderen Bundesländern auch vor 2004 und gilt dort bis heute, wenn es keine spezialrechtliche Regelung in den jeweiligen Beamten-gesetzen gibt, die der alten Regelung des § 6 Abs.1 Satz 2 LBG entspricht. In keinem Fall kann man aus der Änderung des LBG – der Streichung eines Satzes, nach dem die als hoheitliche Tätigkeit betrachtete Arbeit von Lehrkräften grundsätzlich von Beamten wahr-genommen werden sollte – ableiten, dass von nun an nicht mehr verbeamtet werden soll. Mit der Streichung des Satzes 2 in § 6 Abs.1 LBG erhielt die Landesregierung nur die Mög-lichkeit, Lehrkräfte auch als Angestellte in Berlin zu beschäftigen – über Ausnahmefälle hinaus, die es in allen Bundesländern immer gab. Die Formulierung in der Begründung der 24. Änderung des LBG ist nicht interpretationsfähig, denn dort heißt es : „Die Bedenken gegen die beabsichtigte Änderung werden nicht geteilt, da die Streichung des § 6 Abs. 1 Satz 2 LBG lediglich die Möglichkeit eröffnen soll, die Lehrtätigkeit an den öffentlichen Schulen und die Lehr- und Forschungstätigkeit an öffentlichen Hochschulen auch durch nicht im Beamtenverhältnis stehende Dienstkräfte wahrnehmen zu lassen, sofern Artikel 33 Abs. 4 dies zulässt.“ (DS 15/1983, S. 3; Hervorhebung durch Verf.).

Wichtiger noch ist die Tatsache, dass im Falle einer durch die Gesetzesänderung beabsich-tigten grundsätzlichen Änderung der Verbeamtungspraxis im Schulbereich eine substan-tiierte Rechtsfolgenabschätzung zwingend hätte vorgelegt werden müssen. Diesbezüglich stellt die Gesetzesvorlage nur fest, dass sich bei Neueinstellung im Angestelltenverhältnis die heutigen Ausgaben erhöhen und dass später Pensionslasten wegfallen (ebd.). Eine derart dürftige Feststellung genügt den Ansprüchen von Parlament und Öffentlichkeit an die Darstellung der Folgen einer so weitreichenden Entscheidung, wie es die grundsätz-liche Änderung der Verbeamtungspraxis bei Lehrkräften ist, mit Sicherheit nicht.

Wir haben in unserem Diskussionsbeitrag von 2016 (s. Menüpunkt 'Dokumente') versucht, die Rechtsfolgenabschätzung nachzuholen, die der Senat hätte vorlegen müssen, wenn er von 2004 an Lehrkräfte grundsätzlich nicht mehr verbeamten wollte. Die Ergebnisse sind weitgehend unbestritten. Die eine Folge sind die hohen zusätzlichen Belastungen für den Haushalt von Berlin (s. hierzu die Antwort auf Frage (7)); die andere Folge ist die deutliche Verschlechterung der Wettbewerbslage Berlins bei der Gewinnung von Lehrkräften.

 

(5)   Wäre es nicht besser, die Arbeitsverhältnisse von Lehrkräften im Arbeitnehmerstatus so zu verbessern, dass sie gegenüber den Verhältnissen von Lehrkräften im Beamtenstatus sowohl in rechtlicher wie in finanzieller Hinsicht mindestens gleichwertig sind, statt zur Verbeamtung zurückzukehren?

In rechtlicher Hinsicht wird gern darauf verwiesen, dass für die Lehrkräfte und alle übri-gen Beschäftigten an den Schulen ein einheitliches, modernes Dienstrecht geschaffen werden soll. Unklar bleibt, was insbesondere mit der Eigenschaft ‚modern‘ gemeint sein könnte, außer dass der Beamtenstatus als überholt und längst vergangenen Zeiten zuge-hörig bezeichnet wird. Die Unterschiede zwischen den Rechtsverhältnissen von Lehrkräf-ten im Status des Beamten und des Arbeitnehmers sind – soweit sie sich nicht auf ihre finanzielle Stellung beziehen – eher als gering anzusehen. Soweit Unterschiede bestehen – etwa im Disziplinarrecht oder bei der Zuweisung des Dienstorts –, hängt die Bewertung in erheblichem Umfang von der Perspektive ab: Aus der Perspektive der Lehrkraft dürfte es bspw. als „moderner“ angesehen werden, wenn sie sich gegen den Einsatz an einer unge-liebten Schule erfolgreich wehren kann. Aus der Perspektive der Schülerinnen und Schüler könnte es als „moderner“ angesehen werden, wenn für den Einsatz der Lehrkraft nicht deren persönliche Befindlichkeiten, sondern die Förderung der Schüler*innen entschei-dend ist.

Eine Maßnahme zur Schließung der ‚Gerechtigkeitslücke‘ in rechtlicher Hinsicht wäre eine Angleichung des Zeitpunkts, zu dem Lehrkräfte regelmäßig in den Ruhestand versetzt wer-den. Während dieser Zeitpunkt für Lehrkräfte im Arbeitnehmerstatus schrittweise von 65 auf 67 Jahre erhöht wird, soll dies nach der Koalitionsvereinbarung von 2016 für Beamte erst in Angriff genommen werden, wenn die Besoldung in Berlin an die des Durchschnitts der übrigen Bundesländer angeglichen worden ist, nach neueren Verlautbarungen sogar an die (höhere) des Bundes. Wenn also demnächst in Berlin die ersten älteren, nicht verbeamteten Lehrkräfte ins Rentenalter kommen, dann werden sie zwei Jahre länger gearbeitet haben als ihre verbeamteten Kolleginnen und Kollegen, durch den früheren Pensionierungszeitpunkt verschärft sich zudem der Lehrkräftemangel an den Berliner Schulen.  

Sollen die Lehrkräfte im Arbeitnehmerstatus (in Berlin) denen im Beamtenstatus (in den übrigen Bundesländern) in finanzieller Hinsicht gleichgestellt werden, dann muss nach dem derzeit gültigen Tarifvertrag der Länder den in E13 eingestuften Lehrkräften ein Ent-gelt nach der Stufe E15 gezahlt werden, damit sie das gleiche Nettogehalt haben wie in A13 eingestufte Beamte haben. Die sich daraus ergebende Dimension der Belastung für den Haushalt des Landes kann ermittelt werden, indem den von uns vorgelegten Berechnun-gen zu den Belastungen des Verzichts auf Verbeamtung die sich aus der finanziellen Gleichstellung ergebenden Zusatzausgaben hinzugerechnet werden:

  • Nach den Entgelttabellen für den Öffentlichen Dienst der Länder und Berücksichtigung der Arbeitgeberbeiträge zu den Sozialversicherungen liegen die Arbeitgeberkosten für E15 um rund 8.000 EUR je Stelle über den Kosten für E13.
  • Wenn alle beamteten Lehrkräfte in Berlin durch Arbeitnehmer ersetzt sind, führt dies bei 30.000 Stellen zu Mehrausgaben von rund 240 Mio. EUR, die allein für die Gleich-stellung bei den Nettogehältern aufgebracht werden müssen.
  • Aus den von uns ermittelten Belastungen durch den Verzicht auf Verbeamtung von knapp 2,5 Mrd. EUR für die ersten 10 Jahre – gerechnet ab 2015 – würden dann rund 5 Mrd. EUR werden. Nach insgesamt 20 Jahren wären es nicht mehr gut 7 Mrd. EUR, sondern 9,5 Mrd. EUR.
  • Da die Arbeitgeberkosten bei einer solchen Maßnahme sogar höher wären als die Summe aus Beamtenbezügen und anteiligen Versorgungsausgaben (s. Antwort zu Frage (7)), stünden den höheren Ausgaben von heute selbst nach Wegfall der Versor-gungsausgaben keine geringeren Gesamtausgaben gegenüber.

Das Vorhaben der finanziellen Gleichstellung erweist sich also von vornherein als voll-kommen unrealistisch, weil diese Mehraufwendungen künftig nicht finanzierbar wären. Zudem ließe sich diese „Besserstellung“ der angestellten Lehrkräfte mangels fehlender Argumente nicht auf den Schulbereich beschränken, es ist auch nicht ersichtlich, wer das Vorhaben unterstützen sollte. Weder bei VERDI auf der Arbeitnehmerseite noch bei den übrigen Bundesländern auf der Arbeitgeberseite wäre damit zu rechnen. VERDI wird sich sicherlich mit Händen und Füßen dagegen wehren, dass in der TdL für eine Berufsgruppe derartige Sonderbedingungen gewährt werden und damit das Tarifgefüge zerstört wird. Die übrigen Bundesländer haben das Problem nicht, das Berlin sich qua eigener Entscheidung geschaffen hat. Berlin müsste erneut aus der Tarifgemeinschaft der Länder austreten, in dies es gerade wieder eingetreten ist.

In diesem Zusammenhang die Höhergruppierung von Grundschullehrkräften als eine Maßnahme der Schließung der ‚Gerechtigkeitslücke‘ zwischen Beamten und Arbeitneh-mern anzuführen, ist nicht gerechtfertigt. Die Höhergruppierung betrifft beide Statusgrup-pen, sie wird bspw. auch im Land Brandenburg praktiziert, das seine Lehrkräfte grundsätz-lich verbeamtet. Im Übrigen handelt es sich nach unserer Auffassung um eine Maßnahme, die spätestens mit der Angleichung der Studiendauer zwischen den Laufbahnen von Lehr-kräften bzw. Studienräten überfällig ist und daher bald auch in den übrigen Bundeslän-dern umgesetzt werden dürfte.


(6)   Sind nicht alle Bundesländer vom Lehrkräftemangel betroffen, auch die, die Lehrkräfte verbeamten, wie Nordrhein-Westfalen, Baden Württemberg und Sachsen-Anhalt, so dass es gar nichts nützt, Lehrkräfte zu verbeamten?

Im Rahmen der ersten parlamentarischen Behandlung des Antrags der CDU zur Wieder-verbeamtung von Lehrkräften wurde darauf verwiesen, dass Länder, die verbeamten, ver-gleichbare Probleme bei der Lehrergewinnung haben wie Berlin, als Beispiel wurde u.a. das Land NRW angeführt. Eine Überprüfung dieser Aussage anhand der konkreten Daten-lage in NRW kommt zu einem anderen Ergebnis.

Tatsächlich waren nach den Informationen aus dem Bildungsportal NRW am 31.08.2018 – dem Beginn des Schuljahres 2018/2019 – rund 5.900 von 9.600 Stellen besetzt, am Jahres-ende 2018 waren 8.180 Stellen besetzt, also 2.280 mehr als Ende August. Das lag daran, dass ein ganzer Referendarsjahrgang erst im Oktober 2018 seine Ausbildung beendete und dann eingestellt wurde. Damit lag der Deckungsgrad der Einstellungen bezogen auf den Ausgangwert von 9600 Stellen zum August 2018 bei 85 %. Am 31.12.18 waren bezogen auf die Gesamtstellenzahl in NRW ca.1,3% der Stellen nicht besetzt, eine „Nichtbesetzungs-quote“, die bei großen Personalkörpern auch in anderen Bereichen aus unterschiedlichen Gründen als kaum vermeidbar hingenommen werden kann. Aber im Unterschied zu Berlin sind nur 13,5 % der neueingestellten Lehrkräfte in NRW Seiteneinsteiger. Nach einem Bericht des TAGESSPIEGELs vom September 2018 sollen in Berlin 63 % der neu ein-gestellten Lehrkräfte zum Schuljahr 2018/19 über keine reguläre Ausbildung verfügen. Im Grundschulbereich ist dieser Anteil besonders hoch.

NRW geht bei seiner mittelfristigen Einstellungsprognose für den Grundschulbereich ( mit Berücksichtigung des Bedarfs für die Privatschulen) davon aus, dass das Lehrkräfteangebot – Absolventen für das Lehramt an Grundschulen – in den kommenden zehn Jahren im Durchschnitt voraussichtlich bei etwa 1.400 Lehrkräften, der jährliche Einstellungsbedarf dagegen im Durchschnitt bei rund 1.600 Lehrkräften liegen wird. Im Ergebnis gibt es auch in NRW voraussichtlich eine Unterdeckung von ca. 200 Absolventen pro Jahr. In Berlin wird die Unterdeckung im Grundschulbereich ( ohne Berücksichtigung des Bedarfs der Privatschulen) auf Jahre hinaus voraussichtlich bei über 500 bis 600 Absolventen liegen; die Unterdeckung ist danach im Vergleich zu NRW fünfmal höher, auch das gehört zur Wahrheit.


(7)   Spricht nicht alles dafür, dass eine Rückkehr zur Verbeamtung in Berlin  die grundsätzlichen Probleme der Bedarfsdeckung nicht löst.

Wir haben nie behauptet, dass die Verbeamtung in Berlin die grundsätzlichen Probleme der Gewinnung qualifizierter Lehrkräfte (vollständig) löse. Sicher ist für uns aber, dass sie dazu einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag leisten würde. Das lässt sich anhand der Vergleichsdaten mit anderen Bundesländern zeigen.

Ein u.E. wichtiger Indikator für den Beitrag, den eine Rückkehr zur Verbeamtung in Berlin leisten könnte, wäre der Anteil der Quer- oder Seiteneinsteiger an der Zahl der Einstellun-gen oder an der Zahl der Beschäftigten. Verwertbare quantitative und qualitative Daten der übrigen Bundesländer zu den Einstellungen von Lehrkräften sind dem Internet nur bruchstückhaft zu entnehmen, sie sind häufig auch noch interpretationsbedürftig. Für eines der Bundesländer, für Nordrhein-Westfalen, liegen uns solche Daten für das laufen-de Schuljahr aber vor, wir haben sie für unsere Antwort auf die Frage (5) genutzt. Danach liegt der Anteil der Seiteneinsteiger des (verbeamtenden) Landes NRW im Schuljahr 2018/19 bei 13,5 %, der des Landes Berlin bei über 60%, ein Unterschied mit dem Faktor fünf.

Für die Vergangenheit haben wir Daten des Statistischen Bundesamts zur Entwicklung des Anteils der Lehrkräfte ohne Lehramtsprüfung und ohne DDR-Qualifikation seit dem Schul-jahr 2004/2005 mit folgenden Ergebnissen ausgewertet (s. auch Unterlagen unter dem Menüpunkt ‚Dokumente‘ auf dieser Website):

  • Der Anteil der Lehrkräfte ohne Lehramtsprüfung lag 2004/2005 – dem Jahr des Beginns des regelmäßigen Verzichts auf Verbeamtung in Berlin – bei den allgemein bildenden Schulen in allen Bundesländern einschließlich Berlin bei 4 bis 5 %. Bis zum Schuljahr 2017/2018 ist dieser Anteil im Bundesdurchschnitt auf 6% gewachsen, in Berlin dagegen auf über 15 %, in Hamburg ist er unter 5 % gefallen.
  • Bei den beruflichen Schulen hat der Anteil von Lehrkräften ohne Lehramtsprüfung im gleichen Zeitraum ebenfalls zugenommen. Er ist in Berlin auch hier deutlich höher als im Bundesdurchschnitt (knapp 30% gegenüber gut 20%), die Unterschiede sind aber geringer.

Bei der Interpretation der vorstehend dargestellten Ergebnissen ist Folgendes zu berücksichtigen:

  • Die angegebenen Quoten beziehen sich auf alle Lehrkräfte im Bestand. Wenn man davon ausgeht, dass bei einer gleichmäßigen Entwicklung jedes Jahr 3 bis 4% des Bestands an Lehrkräften ausscheiden und ersetzt werden müssen, dann kann sich die am Bestand gemessene Zahl der Lehrkräfte ohne Lehramtsprüfung nur merklich erhöhen, wenn überwiegend Lehrkräfte mit diesem Merkmal eingestellt werden (s. auch Antwort zu Frage (5)).
  • Ein Teil der Seiten- oder Quereinsteiger nimmt an Weiterbildungsmaßnahmen teil, unterzieht sich nach Abschluss einer Lehramtsprüfung und fällt dann aus der Kategorie ‚ohne Lehramtsprüfung‘ heraus. Trotz hoher Quote an Quer- bzw. Seiteneinsteigern bei den Einstellungen kann die entsprechende Quote am Bestand also weitgehend gleich bleiben, leicht steigen oder sogar zurückgehen.
  • Nicht sichtbar ist die Fluktuation, die bei einer wachsenden Quote von Seiteneinsteigern drastisch zunimmt und damit die Schulen weiter belastet. Eine nicht unerhebliche Zahl von Seiteneinsteigern fühlt sich den Ansprüchen des Lehrerberufs nicht gewachsen.

Neben der fehlenden Verbeamtung in Berlin schlagen sich in den vorstehend dargestell-ten Anteilen nicht regulär ausgebildeter Lehrkräfte auch die unzureichenden Ausbil-dungszahlen in Berlin nieder. Es spricht aber einiges dafür, dass sie ganz wesentlich Folge des Verzichts auf Verbeamtung sind.

Nimmt man an, dass durch eine Verbeamtung seit 2004 jährlich auch nur 100 Lehrkräfte mit voller Ausbildung mehr hätten gewonnen oder gehalten werden können, dann wären jetzt 1.400 Lehrkräfte weniger (immerhin 2 pro Schule!) als Seiteneinsteiger notwendig gewesen. Das dürfte niemanden in Berlin als zu vernachlässigende Größe betrachten

 

(8)   Führt die Verbeamtung von Lehrkräften nicht bestenfalls zu kurzfristigen und durchaus nennenswerten Haushaltsentlastungen, die aber durch zusätzliche Versorgungsausgaben in der Zukunft überkompensiert werden?

Eine angestellte Lehrkraft in E13 kostet für den Arbeitgeber rund 75.000 EUR pro Jahr (sog. Personaldurchschnittskosten). Darin sind die Beiträge an die Rentenversicherung enthalten. Eine beamtete Lehrkraft in Besoldungsgruppe A13 kostet für den Arbeitgeber bzw. Dienstherrn in der aktiven Zeit rund 57.500 EUR pro Jahr. Darin sind die Kosten für die Altersversorgung nicht enthalten. Nach den durchschnittlich 33 Arbeitsjahren einer Lehrkraft wird sie rund 20 Jahre ihre Pension in Höhe von rund 38.900 EUR bekommen. Verteilt man (fiktiv) die insgesamt anfallende Versorgung (38.900 EUR x 20 = 778.000 EUR) auf die aktive Zeit (778.000 EUR : 33 = 23.576 EUR), wären also zu den jährlichen Arbeit-geberkosten für díe Besoldung rund 23.500 EUR hinzuzurechnen. Mit diesem Versor-gungsanteil kostet die beamtete Lehrkraft also rund 81.000 EUR pro Jahr – 6.000 EUR mehr als eine angestellte Lehrkraft.

Wenn Beamte offensichtlich höhere Arbeitgeberkosten verursachen, wie kann es dann durch die Abkehr von der teureren Beamtenbeschäftigung zur billigeren Angestelltenbe-schäftigung zu einer zusätzlichen Belastung des Haushalts für Berlin in Höhe von 7 Mrd. EUR kommen?

Im Wesentlichen liegt das daran, dass die Renten der Angestellten aus der Rentenversi-cherung - einer für alle Angestellten in Deutschland dafür eingerichteten gemeinsamen Institution - bezahlt werden, während die Pensionen der Beamten aus dem Landeshaus-halt bezahlt werden. Eine „Deutsche Pensionskasse“ gibt es nicht.

Renten und Pensionen haben aber nur unterschiedliche Formen und Techniken eines ganz ähnlichen Grundprinzips: Bei beiden wird der Generationenvertrag praktiziert. Damit ist folgendes gemeint: Den aktiv Tätigen werden Teile des Lohns, der Vergütung, der Besol-dung nicht ausgezahlt. Die bei den Angestellten einbehaltenen Beträge werden für die Rentner in die Deutsche Rentenversicherung eingezahlt. Damit verbinden viele die Vor-stellung, die Beiträge in die Rentenkasse würden dort „für später“ aufbewahrt und später ausgezahlt. Das ist aber nicht so. Mit den auf seine Lebensarbeitsleistung bezogenen Zah-lungen hat ein Angestellter seinen Anspruch erworben, von der kommenden Generation versorgt zu werden, einen Vertrag mit der Zukunft. Die nächste Generation tut genau das für die Rentner, was dieser selbst in seiner aktiven Zeit gemacht hat: die vorhandene Rent-nergeneration mit seinen Beiträgen zu versorgen. Bei den Angestellten ist das in Form der Rentenversicherungsbeiträge beziffert.

Bei den Beamten wird das nicht für den einzelnen erkennbar auf der Gehaltsbescheini-gung ausgewiesen. Für die Pensionen zahlen die aktiven Beamten nicht zunächst in eine Kasse ein. Ihr Bruttogehalt ist von vornherein niedriger, weil das Land  die Pensionen an die „Alten“ aus demselben Landeshaushalt zahlt wie die Gehälter der „Jungen“.

Da eine beamtete Lehrkraft (A 13) während seiner Arbeitsjahre das Land nur 57.500 EUR pro Jahr kostet, wird der Ersatz der Beamten durch Angestellte (75.000 EUR) in den Arbeitsjahren zur enormen Belastung für das Land. Es zahlt in die Rentenkasse ein für Rentner, die es nicht hat, und gleichzeitig zahlt es aus seinem Landeshaushalt für Pensionäre, denen keine neuen Beamten gegenüberstehen. Es bekommt für diese Berufsgruppe jahrzehnte-lang kein Geld aus der Rentenkasse, obwohl es für sie einzahlt; es zahlt – ebenfalls jahr-zehntelang – für die Altersversorgung doppelt.

Den schrittweisen Ersatz von Beamten durch Angestellte, den das Land Berlin seit 2004 betreibt, kann man als Transformationsprozess bezeichnen. Unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Dienstzeit, die wir in unserem ‚Diskussionsbeitrag‘ von 2016 ermittelt haben, dauert er insgesamt rund 33 Jahre. 33 Jahre lang wird jeder ausscheidende Beamte durch einen Angestellten ersetzt, der nach den derzeitigen Gehältern pro Jahr 17.500 EUR (Differenz der Durchschnittskosten Angestellte – Beamte: 75.000 EUR -57.500 EUR = 17.500 EUR) teurer ist. Wenn von dem Transformationsprozess 10.000 Beamte oder mehr erfasst werden, ergeben sich Mehr- oder Transformationskosten von mehreren Milliarden EURO.  Würde man auf den Ersatz von Beamten durch Angestellte verzichten und die vermiedenen Kosten zum Schuldenabbau nutzen, könnten zusätzlich Zinsen in erheblichem Umfang gespart werden. Geht man wiederum von den in unserem ‚Diskus-sionsbeitrag‘ von 2016 ermittelten Daten aus, stirbt der letzte pensionierte Beamte nach weiteren 20 Jahren. Dann winkt die Gewinnphase: Wenige Jahre vor Ablauf dieser Zeit wird die Beschäftigung von Angestellten erstmals billiger für den Landeshaushalt, weil die Gehälter von Angestellten weniger ausmachen als die Summe der Beamtengehälter und der Pensionen. Bis aber die im Transformationsprozess aufgelaufenen Mehrkosten kompensiert sind dauert es noch weit mehr als ein halbes Jahrhundert – vorausgesetzt, die Gerechtigkeitslücke  zwischen Beamten und Angestellten (höheres Netto bei den Beamten) ist nicht geschlossen worden. Wir befinden uns dann kurz vor der nächsten Jahrhundertwende. Wird die Lücke teilweise geschlossen, dauert der Prozess entsprechend länger, wird sie ganz geschlossen, wie es im politischen Raum teilweise gefordert wird, dann werden die Transformationskosten gar nicht kompensiert.

 

(9)   Müssten zur Finanzierung der später anfallenden zusätzlichen Versorgungsausgaben nicht Mittel in einen Pensionsfonds eingezahlt werden, um eine Belastung künftiger Generationen zu vermeiden?

 Was die Notwendigkeit eines Pensionsfonds angeht, so wird sie von vielen nahezu gebetsmühlenhaft wiederholt, es handelt sich dabei um ein A-Priori-Wissen, das nicht mehr hinterfragt wird.Wir halten eine kritische Überprüfung dieser Position dagegen für geboten.

Die Einrichtung eines Pensionsfonds bedeutet, dass während der aktiven Phase eines Beamten Mittel in einen Fonds eingezahlt werden, die nach seinem Ausscheiden aus dem Dienst für die Finanzierung seiner Versorgungsausgaben genutzt werden. Da die Mittel im Pensionsfonds sich während der Einzahlungsperiode verzinsen, muss für den Beamten weniger eingezahlt werden als er später an Versorgung ausgezahlt bekommt. Ein solches System nennt man Kapitaldeckung im Unterschied zur Umlagefinanzierung aus der Ren-tenkasse oder aus Steuermitteln, bei der die aktiven Beschäftigten die ausgeschiedenen Beschäftigten direkt finanzieren (Generationenvertrag). Ein Pensionsfonds kann zur voll-ständigen oder zur teilweisen Finanzierung der Versorgungsausgaben angelegt werden.

 Wir vertreten dazu die Auffassung,

  • dass man einen Pensionsfonds zwar einrichten kann, sie bergen aber erhebliche Risiken, führen zu hohen Belastungen, schaffen grundsätzliche Probleme der Finanzierung der Altersbezüge aber nicht aus der Welt,
  • dass die bisher eingerichteten Pensionsfonds gravierende Konstruktionsmängel aufweisen und
  • dass die Einrichtung eines Pensionsfonds insbesondere im Fall Berlins nicht sinnvoll ist.

Auf den ersten Blick erscheint es sinnvoll, während der aktiven Zeit des Beamten Geld in einem Kapitalfonds anzusparen, damit nicht spätere Generationen mit übermäßigen Steuerbelastungen konfrontiert werden, die ihren Konsum einschränken. Eine solche Ansparung macht aber nur Sinn, wenn das Geld im Kapitalfonds nicht seinen Wert verliert und zugleich auch noch Zinsen erwirtschaftet werden. Wie Erfahrungen mit Pensions-fonds zeigen, sind diese Voraussetzungen häufig nicht erfüllt. So wurden Pensionsfonds in Anlagen investiert, die – ohne dass dies absehbar war – plötzlich ihren Wert verloren ha-ben, oder es lässt sich – wie derzeit – kaum eine relevante Verzinsung erzielen. Wenn das Land das Risiko des Pensionsfonds im vollen Umfang übernimmt, muss es bei Eintreten des Verlusts sowohl diesen ausgleichen und zudem noch die Pensionsansprüche erfüllen.

Eine vollständige Finanzierung der Versorgungsausgaben aus einem Pensionsfonds würde zu einem aberwitzigen Finanzbedarf führen. Ohne dass wir dies im Einzelnen durchrech-nen könnten – dazu fehlen uns die notwendigen Informationen und Instrumente –, kann man auf Basis vorliegender Berechnungen für das Land Brandenburg davon ausgehen, dass für alle Beamten des Landes Berlin ein Pensionsfonds in der Größenordnung von rund 50 Milliarden EUR eingerichtet werden müsste – ein Betrag, der fast in der Höhe der Verschuldung des Landes liegt. Die Höhe der jährlichen Zuführung zum Pensionsfonds hinge davon ab, in welchem Zeitraum auf die Kapitaldeckung umgestellt werden soll. Wenn man zur Finanzierung des Pensionsfonds die Bezüge der aktiven Beamten nicht drastisch kürzen will, würde es auf eine gewaltige zusätzliche Verschuldung des Landes hinauslaufen. Je kürzer der Umstellungszeitraum sein soll, desto höher wären die not-wendigen Kürzungen der Bezüge resp. die Belastungen für den Haushalt. Eine teilweise Finanzierung der Versorgungsausgaben durch einen Pensionsfonds würde das Problem zwar abmildern, erhebliche Kürzungen der Bezüge resp. eine deutliche Zunahme der Verschuldung des Landes wären aber immer noch unumgänglich.

Sind die Risiken eines Pensionsfonds – wie dargestellt – bereits hoch, so werden die Probleme der Finanzierung der Altersbezüge mit einem Pensionsfonds nicht aus der Welt geschaffen. Dies gilt insbesondere für die Veränderung der sogenannten Altenquote, d.h. das Verhältnis der Zahl der Menschen mit Altersbezügen zu der der aktiv Beschäftigten. Wenn dieses Verhältnis zunimmt, einem aktiv Beschäftigten also eine größere Zahl von Empfängern von Altersbezügen gegenübersteht, dann müssen entweder die Beiträge der Aktiven erhöht oder die Leistungen für die nicht mehr Aktiven vermindert werden. Dies gilt für beide Arten der Finanzierung der Altersbezüge, also sowohl für die Umlagefinanzierung wie für die Kapitaldeckung.

Was die Konstruktionsmängel bisher aufgelegter Pensionsfonds angeht, so liegen diese insbesondere darin, dass der Staat am Ende das Risiko übernimmt (s.o.), dass sie jederzeit dem Zugriff des Fondseigners (Land, Bund) ausgesetzt sind und dass sie sich als unwirt-schaftlich erweisen, weil sie auf eine viel zu geringe Anzahl von Personen ausgerichtet sind. Um dies zu illustrieren, kann man auf Erfahrungen in den Niederlanden verweisen, in denen zum einen rund 90% der Beschäftigten in einen Pensionsfonds einzahlen und damit Leistungsansprüche erwerben und zum anderen die Leistungen aus den Pensionsfonds – derzeit – einen vergleichsweise hohen Anteil der Altersbezüge ausmachen. Nach diesen Erfahrungen müssen Pensionsfonds dem Zugriff des Einzahlers entzogen werden, da ansonsten die Gefahr besteht, dass er Mittel des Fonds zur Finanzierung anderer Aufgaben verwendet oder Einzahlungen nicht leistet. Zudem ist die Zahl der Pensionsfonds in den Niederlanden in den letzten Jahren drastisch gesunken, weil die Kosten der Administration bei kleineren Fonds in keinem angemessenen Verhältnis zu den wirtschaftlichen Erfolgen stehen. So gibt es für alle Lehrkräfte in den Niederlanden nur einen einzigen Pensionsfonds.

Besonders widersinnig wäre der Aufbau eines Pensionsfonds in einem Land, das – wie Berlin – einen hohen Schuldenberg vor sich herschiebt. Wenn Berlin also zur Verbeamtung zurückkehrt, könnte es die frei werdenden Mittel für den Aufbau eines Pensionsfonds oder für eine Reduzierung der Schulden nutzen. Zwar wird immer wieder die Auffassung vertreten, dass mit einer „klugen“ Anlage der Fondsmittel ein Zinssatz erzielt werden könnte, der über dem Sollzinssatz der Schulden liege. Dies dürfte aus naheliegenden Gründen aber nur der Fall sein, wenn man ein erhöhtes Risiko eingeht, also in Kauf nimmt, dass die Fondsmittel bei Eintreten des Risikos auch in erheblichem Umfang an Wert verlieren. Sinnvoller und vor allem frei von jeglichem Risiko wäre es, die frei werdenden Mittel für eine Verminderung der Schulden des Landes einzusetzen. Das würde für künftige Generationen den Spielraum für anderweitige Ausgaben entsprechend erhöhen.

Es gibt im Übrigen kein einziges Bundesland, das daran denkt, die Versorgungsausgaben vollständig oder nur zu erheblichen Anteilen kapitalgedeckt zu finanzieren. Das Land Berlin lässt derzeit vollkommen offen, ob nach dem Beginn der Auszahlungen aus dem bestehenden Fonds, der im Wesentlichen aus einer bundesrechtlichen Verpflichtung zum Aufbau einer Versorgungsrücklage herrührt, die zum Ausgleich absehbarer Spitzenbelas-tungen bei den Versorgungsausgaben vorgesehen ist, überhaupt noch Einzahlungen in den Versorgungsfonds geleistet werden.

 

 

 

Lehrkräfte in Berlin verbeamten
Ein Gebot der Vernunft